摘要:预防职务犯罪是反腐倡廉建设的治本之策。当前全国性的职务犯罪预防虽初有成效,但相关工作仍亟需予以完善。本文从职务犯罪预防的立法、群众基础、监督机制、预防手段出发,在论证其存在问题、原因的基础上,就检察机关如何深化职务犯罪预防工作提出了几点建议。
关键词:职务犯罪预防 群众基础 监督制约
党的十八大明确提出:“要坚持中国特色反腐倡廉道路,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明。”事实上,将预防腐败的重要性提高到与惩治腐败并重的高度,已经成为世界上多数国家的共识,并获得国际社会的普遍认同。《联合国反腐败公约》明确提出预防和打击并重的原则,强调在惩处腐败的同时,综合运用立法、司法、行政等多种手段和措施来预防腐败。新形势下的职务犯罪预防工作应更好地符合党和国家大局的要求,在保障民生、维护社会和谐稳定、遏制和减少职务犯罪发生方面发挥更大的作用。本文拟通过分析检察机关开展职务犯罪预防工作不够深入的问题和原因,旨在提出使职务犯罪预防工作更为深入的对策和建议。
一、不能深化职务犯罪预防工作的问题和原因
自2000年起,预防工作便从反贪污贿赂工作中分离出来,成立单独的部门,即预防科乃至如今的预防局。通过十来年预防职务犯罪工作的开展,我们取得了一些成就,但也因此出现了很多问题。笔者认为,如何使职务犯罪预防工作更为深入基层、深入群众,不再及表不及里是其中一个最为重要的问题。为何职务犯罪预防工作不能够更为深入的开展呢?笔者认为主要有以下几个问题和原因。
(一)职务犯罪预防工作无法可依
1、无法可依导致预防工作难以开展
职务犯罪预防工作开展得效果不佳力度不够的根本原因,关键还是在于国家尚未制定一部具有权威性的预防职务犯罪的法律,以明确有关机关、部门以及相关组织机构的权利、义务,从而通过国家的强制力推动预防工作。目前,除了少数地方由人大通过相关预防条例并颁布实施外,国家至今没有一部统一的职务犯罪预防法。由于缺少相关法律的强制推进,故在一些地方使预防职务犯罪工作陷入艰难开展、收效甚微的困境,有的部门对检察机关预防工作不支持、不配合,常常使预防工作处于十分尴尬的地步,有时甚至成了检察机关一厢情愿、独家操作,致使某些领域至今还是预防工作的“死角”。
2、立法的必要性
第一,法律具有权威性。预防职务犯罪工作的重要地位需要法律加以确认,从而使预防工作作为惩治腐败的治本之策真正受到社会的高度重视,才能彻底纠正重打击轻预防的思维定势和做法;第二,法律具有稳定性。预防职务犯罪工作需要法律的支持才能稳定持久开展下去,才能不因领导人的看法和注意的转移而转移;第三,法律具有明确性、具体性。预防职务犯罪主体的职责,预防职务犯罪的机制、措施、程序只有通过法律加以明确规定,预防工作才能在全社会的共同参与下各司其责,相互配合,按照法律的要求,有条不稳地开展;第四,法律具有规范性和强制力。预防职务犯罪工作只有受到法律的约束,才能规范预防行为。只有严格规定各种破坏预防工作的惩戒措施,才能排除障碍,确保预防工作的顺利进行。
(二)职务犯罪预防工作仍缺乏机制建设
1、外部机制不健全
外部机制的不健全会导致预防职务犯罪工作执行不力。一方面,目前的外部机制主要是以地方党委主要领导为组长,各有关方面负责人组成,在检察院设立办公室的职务犯罪预防工作领导小组。这样的预防职务犯罪领导机构看似力量强大,但实际上该机构都是由党委和有关部门领导挂名,实际事务还是由检察院的预防部门负责,不但存在机构抽象问题,而且缺乏具体的操作规程和执行机制。另一方面,从人员配备、机构设置来看,目前虽然设立的职务犯罪预防工作领导小组,由检察机关配备了专门人员开展预防工作,但在实际工作中,由于种种原因的限制,极少得到领导小组内其他部门的支持,存在着检察机关预防部门单打独斗、专业结构单一、涉及范围不广的问题,从而严重制约了预防工作向专业化、规范化和社会化方向发展。
2、内部机制不健全
内部机制的不健全会导致预防职务犯罪工作开展不顺。检察机关内设部门间尚未形成齐抓共管、协调配合的预防工作机制。早期各级检察机关的预防部门多设在反贪部门中,作为反贪部门下的二级处室。由于机构层级较低,不便于开展工作,2000年7月,最高人民检察院成立职务犯罪预防厅,随后各地检察机关也纷纷将预防部门从反贪部门中独立出来,成立了与反贪部门平行的预防部门,以进一步加大预防职务犯罪工作的力度。但是实践表明,这种设置虽然可以解决预防人员因常被抽调参与侦查而无暇开展预防工作的弊端,保证了预防人员的专门性和预防职能的相对独立性,但却也因两个部门各自过分强调自身职能而导致了侦防脱节的情况。侦查部门在考核的压力下更加注重查办案件,而轻视开展预防;预防部门则由于难以接触案件而不得不脱离个案去搞预防。这种“皮肉分离”的情况使得侦查过程中获得的预防资源因侦查人员忙于办案无暇顾及而得不到有效利用,而预防部门在没有深入了解案件的情况下开展的预防工作又往往失之于空泛、针对性不强。因此,如何加强预防部门和侦查部门的沟通协作,通过科学的内部工作机制保证合理有效地利用资源,形成检察机关预防职务犯罪的合力,是当前开展预防职务犯罪工作必须要解决的问题。
(三)职务犯罪预防工作手段单一
当前检察机关的当前的预防工作大多停留在普法教育、个案分析、检察建议和廉政共建的层面。预防措施也仅限于开座谈会、举办法制讲座、发送检察建议等几种形式,没有新的预防措施,原有的工作缺乏创新,存在着走过场现象,所以力度不够。有的工作也做了,也采取了不少措施,但收获怎样,有没有成效,不得而知。比如所发的检察建议,由于检察建议书本身不具有法律效力,实践中当出现有关单位应付了事、不予采纳的情况时,没有更进一步的措施保障,从而使预防工作不能得到落实。
犯罪预防系统工程尚未得到全方位实施,重个案预防,轻类案预防;重案后预防轻案前预防;重特殊预防,轻普通预防;重一般预防,轻综合预防等问题均有出现,导致的结果是检察机关尤其是基层人民检察院的预防工作手段单一,很多预防工作不能落实,不能产生应有的效果。
(四)上、下层职务犯罪预防工作之间不能形成合力
在笔者看来,职务犯罪预防工作分为上、下两个层面,上层为职务犯罪预防制度的建设,下层为职务犯罪预防的群众基础建设,我们以往的工作中过于注重上层制度建设,而对下层群众基础建设又不够深入,导致两者之间形不成合力。
1、职务犯罪预防工作过于注重上层制度建设。
预防职能是检察机关诉讼监督职能的必然延伸。在实际工作中,检察机关预防工作的开展主要还是依靠党委人大、政府的重视和支持,依靠一些红头文件去开展工作,尽管党和国家有全面的反腐败政策,但是再好的政策也得靠人去细化,去贯彻执行。预防工作由于缺乏完善法律、机制建设,只能成为软任务。很大程度上都依赖于当地领导的重视。领导重视,预防工作就深入,领导不重视,预防职务犯罪工作就松懈。因此,在目前的预防职务犯罪工作中,检察机关只能通过撰写预防调查报告、案例分析、检察建议等工作性文书,向各级党委人大、政府汇报,争取得到党委人大、政府的支持、批示和转发,由此导致的结果是,预防工作仅注重上层制度建设,脱离了实际,也脱离了群众。
2、预防工作不能深入下层干部群众、缺乏群众基础
今年以来,随着党的群众路线教育实践活动的开展,预防工作的重点方才下沉,但在此之前,检察机关针对基层群众的预防工作一直局限于警示教育、法制宣传等活动,取得的效果也不是很好。普通干部、一般群众对职务犯罪预防的工作也仅是一知半解,很多时候都是身边发生了侵犯切身利益的职务犯罪行为才会向纪委或检察机关举报。更有甚者,在预防力度下潜不到的偏远农村,很多涉案的村“两委”成员,吃拿卡要、作威作福,而群众均是敢怒不敢言,更不知有举报的途径,由此造成部分农村干群关系紧张,影响社会和谐。
开展职务犯罪预防工作,离不开群众的支持,脱离了群众,任何预防都是徒劳无功的。预防职务犯罪是一项巨大的社会系统工程,涉及到社会管理的诸多层面,这就要求社会各界、各层次要普遍提高对预防工作的认识。然而,目前的状况是:一是部分群众仍提出预防无用论。认为检察机关多年来对职务犯罪行为的打击,惩治了那么多职务犯罪份子都起不到以儆效尤的作用,直至今日仍有不少干部以身试法,个别单位、部门更是一再出现职务犯罪分子,再提预防是多此一举,预防对绝大多数的人起不了震慑作用;二是呈漠然、麻木的状态。有的群众认为即便存在职务犯罪行为也不关自己的事,只要不涉及到自己的切身利益便无关紧要,有的群众认为当今职务犯罪已无药可医治,不必谈什么预防不预防,反正是隔墙抛石头,砸到谁是谁;四是由上述两种思想状态而引发的,对职务犯罪行为不想说、不敢说的态度,虽然大部分群众都对各种职务犯罪行为义愤填膺,但由于上述的不正确认识,导致职务犯罪预防形不成社会广泛共识,开展职务犯罪预防的广度、力度和深度都大打折扣,效果也一样大打折扣。
二、检察机关深化职务犯罪预防工作的建议
(一)完善职务犯罪预防工作领导机制,建立健全规章制度,为预防工作提供机制、制度支持
1、完善职务犯罪预防工作领导机制
党委领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众参与,坚决遏制腐败现象,是党中央确立的反腐败的领导体制。由党委统一领导,各有关部门共同参与,检察机关作为一个重要环节从中发挥作用,目前这种领导机制都建立起来,办公室也在设检察机关,而且在预防职务犯罪工作中也发挥了组织、领导的作用,但要更好贯彻和发挥这一领导机制的作用,必须进一步增强领导机制的刚性约束力,强化各级党政领导的党性意识,加强检查、考核,发挥各有关部门的职能作用,真正做到部门齐抓共管,各负其责。为保证预防工作正常、有序开展,并为预防工作可持续发展提供保证,这种领导机制必须实现规范化和制度化,要有正确的定位,健全的制度,严格的管理。一要预防工作领导小组有明确职责分工和工作原则,强化各成员单位各自在预防工作中的职责和任务。二要健全一套规范的体系。进一步明确预防职务犯罪工作的目标、原则、内容、措施、工作流程、责任等相关问题。三要全面、细致、完善的工作制度,以保证对外工作联系、配合及时有力,对内分工协作、规范有序。四要有规范化管理和监督、检查制度,以保证预防责任的落实。五是在特定地区、行业和领域制定对预防工作进行领导、决策、指挥、部署任务、监督执行的工作制度。明确责任、任务、义务、权利。六是建立预防职务犯罪工作联系制度。将预防工作中的不同单位、部门联成一体的重要纽带,包括各有关单位与领导部门的联系制度,有关部门的联系制度,检察机关与重点单位和重点行业、系统建立的定期、不定期的联系制度。通过完善的职务犯罪预防工作领导机制,形成上层建筑的建设。
2、建立健全规章制度,约束权力的运行
要通过制度约束来实现权力的健康运行,党内实行民主集中制原则,单位的重、特大事项经领导班子集体研究、讨论并作出决定;要针对46岁至55岁年龄段国家工作人员职务犯罪高发的态势,实行重点部门、重点岗位的人员定期轮换制度;要实行定期或不定期检查制度,重点放在财物账目、业务人员往来账目及其他经手、管理财物的人员有关账目;要对单位的公章、印签、发票、收据等实行专人负责,规范管理,严格登记和审批制度;对重点工程建设、大宗物品采购要实行招投标制度、杜绝暗箱操作,等等。通过建立健全规章制度,约束权力的运行,使人们对职务犯罪“想犯不能犯”。
(二)坚持依靠党委领导、人大监督和社会各界支持
1、坚持依靠党委的领导是搞好职务犯罪预防工作上层建设的根本保证
建议由地方党委牵头,构建网络预防机制,从基层做起,建设预防职务犯罪示范村,并使之成为一个长久的制度,形成“农村”包围“城镇”的大预防格局。职务犯罪的成因很多,决定预防工作是一项涉及政治、经济、教育、文化、行政、金融、审计、司法等方面的社会系统工程,检察机关在这个系统工程中只是一个工作部门,但又担负着主要职责。检察机关开展预防工作,应当通过建立健全预防网络,首先需要用典型个案和违法犯罪人员的现身说法开展警示教育,增强国家工作人员的公仆、法制和拒腐防变意识,长期对公职人员进行政治思想教育和法律法规教育,不断提高其免疫力;其次需要在乡镇一级开展全面的职务犯罪预防宣传、制度建设工作,笔者认为,要做好这项工作,必须从最基层做起,根据西林县近三年来职务犯罪的走势情况来看,涉农职务犯罪仍出于居高不下的态势,因此,加强农村基层的职务犯罪预防工作显得更为重要。笔者认为,检察机关在坚持“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众支持和参与”工作方针的指导下,有必要将警力下沉,动员农村基层的力量,发挥预防工作的整体效能,实现整治一片,利及四方的效果。
2、争取人大、政协、人民群众的监督与支持是开展惩治和预防职务犯罪工作的重要保障
坚持在党委领导和人大监督的基础上,争取社会各界对惩治和预防职务犯罪工作的重视与支持,完善工作机制,做到惩治工作有重点、预防工作有创新。要主动接受人大、政协、人民群众的监督,定期向人大汇报惩治和预防职务犯罪工作,解决问题和困难;同时,加强政协对惩治和预防职务犯罪工作的民主监督,政协机构及其委员通过专题调研、提案、社情民意信息等形式,对国家机关及其工作人员履行职责和廉政情况等进行监督。
(三)建立健全综合预防,通过多种形式搞好预防工作
1、建立健全综合预防
检察机关预防职务犯罪,必须抓好个案预防,强化重点预防,建立健全综合预防。首先,个案预防是预防职务犯罪的基础:一是要抓案件线索和苗头,实施案前防范。做好细致的调查研究,对案件线索、案件苗头进行详尽的分析,对可能出现的问题能补救的尽量做些补救工作,防止犯罪行为的发生、辐射与蔓延;二是案中预防。对犯罪的惩处,是犯罪预防的重要组成部分,他不仅是防止犯罪分子重新犯罪,而且是对其所在单位群众、对社会上的有关人员,都是一个防范教育,其社会效应是非常大的;三是案后预防。案件处理结束后,如何以案为镜,做好进一步的职务犯罪预防工作,也是摆在检察机关面前的一项重要工作。因此必须在办理职务犯罪案件后进行认真总结,并以办案为契机,深入发案单位开展调查研究,探讨个案发生的原因和特点,提出今后的防范建议。其次,重点预防是预防职务犯罪的关键。在做好个案预防的同时,加大对教育、卫生、林业、国土系统和工程建设领域、涉农、涉民生领域等重点行业、部门的犯罪预防,发现并排除该行业或单位存在的职务犯罪的各种主观因素和客观利用条件,通过帮助建章立制,加强教育等手段,将行业预防与个案预防有机的结合起来,发挥重点预防的示范作用。
2、采取多种形式搞好职务犯罪预防工作
一是将讲座、法制宣传活动与警示教育活动结合起来,通过在讲座后邀请听众参观当地的预防职务犯罪警示教育基地、看守所、监狱等方式,加深听众的印象和感知;二是充分利用当地电视台、户外宣传栏、室外巨幅屏幕等机构、设施,制作预防职务犯罪公益短片、宣传小贴士、微动漫、微电影等,每天在黄金时段播出或在群众密集的地区展出,扩大预防职务犯罪知识的受众基础;三是利用开展预防调查、检察建议等基础工作之机,结合个案类案中职务犯罪的成因,深入发案机关单位开展讲座,邀请其到警示教育基地参观,实现打防结合;四是针对村干部开展多形式的警示教育。在查办案件和走访案发单位的基础,编写有针对性的法制宣传单散发给村民、村干部,定期召集村干部开展法制教育课,带领村干部参观看守所和旁听庭审。通过多种形式的警示教育,提高村干部的法律意识,增强村干部拒腐防变的能力。
(四)加强学习、宣传教育,强化群众监督
1、加强学习、宣传教育,加强职务犯罪预防的下层干部群众基础建设
一是要加强国家工作人员特别是领导干部的理论学习,不断提高理论素养,用理论来武装国家工作人员,培养他们具有高尚的精神境界和道德情操。二是要加强典型宣传教育。在长期的革命和建设中,涌现出许许多多立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的好领导、好干部,要经常性地用他们的好思想好作风教育干部,用他们的先进事迹激励和鞭策干部。三是要注重发挥警示教育基地的作用。对国家工作人员尤其是领导干部要经常性地开展警示教育,以典型的案例析法,增强干部队伍的法制意识,提高拒腐防变的能力。四是充分利用平面媒体、网络媒体的强大宣传力量,向群众普及职务犯罪预防知识,加强与群众的互动,及时而合乎规定地将职务犯罪案件信息进行适当披露,增强与群众的互信。
2、强化群众监督
目前,群众监督的渠道和途径不够畅通,致使许多腐败分子未能得到及时举报、查处,使职务犯罪的“风险”较低,从而使“胆小”者变“胆大”,“胆大”者更“胆大”。因此,要切实保障群众的知情权和监督权,增加政务活动的透明度和开放性,重大情况让群众知道,重大问题经群众讨论,使国家机关及其工作人员的活动置于群众的监督之下。
结语
保障和改善民生,促进社会和谐,是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求。我们要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,深化职务犯罪预防工作的开展,为社会经济发展筑起“防火墙”!
广西壮族自治区西林县人民检察院
黎涛源 预防局副局长15807767997(供稿)