内容摘要:在民事执行过程中,法院“执行难”、“执行乱”的现象长期存在。客观地说,“执行难”、“执行乱”的问题是一个社会问题[ 《研究民事执行检察监督》,2010年12月14日法律快车,作者不详。],由此导致生效的民事裁判不能有效、完整执行的情况非常突出,法院裁判成为“法律白条”的现象屡见不鲜。同时,民事执行检察监督缺乏具体法律依据,使得民事执行检察监督力度弱小。基于保障执行、实现执行的现实需求及宪法保护公民合法权益、监督公权力的立法宗旨,完善民事执行检察监督并使之制度化尤为必要。
关键词:民事执行 检察监督 制度化
2012年8月,十一届全国人大常委会第二十八次会议决定修改民事诉讼法,并于2013年1月1日起实施。修改后民事诉讼法第二百三十五条明确规定:人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。在此之前,检察院对民事执行活动的监督缺乏明确法律依据,法检两家对民事执行监督的合法性一直争论不休,各执己见。新民事诉讼法的出台结束了检法两家对此争论不休的局面,标志着民事检察监督在法律层面取得了重大的突破。但是,法院在民事执行工作中长期存在的诸多问题并未得到解决,民事执行检察监督工作还缺乏可操作的具体制度。
一、法院民事执行的现状及问题
总体上看法院民事执行情况是好的,法院自上而下关于民事执行改革的实践也是卓有成效的,民事执行的有关司法解释陆续出台,民事执行的具体程序不断得到规范,这在一定程度上缓解了“执行难”现象,遏制“执行乱”现象。然而不容忽视的是,法院民事裁判在一定期间和一定地区由于执行的原因而成为“法律白条”的现象仍然客观存在,使得当事人经法院裁判所确认的合法权利得不到有效的保护和实现,同时也对法院审判权威造成了一定的负面影响。总之,我国民事执行过程中存在的主要问题,主要表现在“执行难”和“执行乱”两个相互联系又有所区别的层面上。在通常情况下,“执行乱”被涵盖在“执行难”中,是民事执行监督首要解决的问题。
这里所称的“执行难”是指因法院或执行法官之外的因素所导致的生效裁判确认的权利义务不能实现或不能完全实现的情形,是执行法院或执行法官在现行法律框架下难以克服的。如“执行人难找,执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动” [ 梁珊珊 李霖:《论民事执行监督的制度构建和完善》,载《检察理论与实践》2013年第4卷。]等情形。“执行乱”是指执行法院或执行法官故意或者过失地违背现行法律或执行依据,在执行过程中损害审判权威或侵犯当事人或案外人合法权益的情形,是纯粹因执行法院或执行法官的原因导致的执行问题。
民事裁判“执行乱”,主要表现为:
1、执行程序乱。即在民事执行过程中,执行法院或执行员不严格依据《民事诉讼法》以及最高人民法院关于执行工作的司法解释确定的程序执行,执行行为不规范,随意性大。主要表现为:均有管辖权的法院之间争夺管辖权或者互相推诱扯皮,甚至拒绝受理执行;部分执行员故意拖延执行;在执行过程中不依法出示有关证件、法律文书,不按规定通知必须到场的人员到场;不按规定送达法律文书;随意变更被执行人,任意执行案外人财产;对同一标的重复执行;超标的查封、扣押被执行人财产等等。
2、执行措施乱。即在民事执行过程中,一是不严格依据《民事诉讼法》规定的执行措施办事,任意增加、变更执行措施,最为典型的是“以拘促执”、“以拘代执”,以人身作为执行标的或执行手段,逼迫被执行人履行义务,有的甚至造成被执行人人身伤害或者死亡的严重后果:二是滥用财产保全、先予执行等措施,给被执行人正常生产、生活造成不必要的损失;三是超额查封、重复查封;四是执行员及其他执行工作人员态度恶劣、行为粗暴,严重损害审判机关在人民群众中的形象等等。
3、执行管理乱。即在民事执行过程中,部分执行法院的执行款物管理混乱,不设立统一账户,不设专人管理;对执行员的监督不力,有令不行,有禁不止,致使执行款物不能及时支付给申请执行人,部分法官甚至替换或截留、挪用、私分、侵吞执行款物。
4、执行收费乱。即在民事执行过程中。执行法院不按照《人民法院诉讼费收费标准》的规定收费,巧立名目乱收费,个别法官甚至向当事人吃拿卡要,直接侵犯当事人权益。主要表现有:一是部分执行法院以办案经费紧张为由,要求申请执行人给予赞助,名为自愿,实为强迫;二是个别执行法院明确提出要按比例从执行标的中提成,将执行工作搞成“有偿服务”。
5、消极执行。即在民事执行过程中,执行案件的有关人员故意地不积极履行工作职责,或者执行人员徇私枉法,与被执行人恶意串通,使得被执行人转移、毁损、隐藏、变卖财产或者逃匿,造成生效民事裁判所确定的权利长期得不到实现,甚至永远无法实现,给申请执行人造成经济损失。
二、现阶段民事执行检察监督面临的困境
1、民事执行检察监督的法律规定严重缺位
我国《宪法》和《民事诉讼法》及最高人民检察院《民事诉讼法监督规则(试行)》对检察机关开展民事执行监督做出了原则性的规定,从这个层面看,检察机关对民事执行活动有了明确的法律依据。然而,对于监督的对象、范围、条件、程序等问题,分则中缺少具有可操作性的细则规定,使得检察机关的监督陷于“无法可依”的境地。造成执行检察监督既有宪法性规范和民诉法规定的依据,又缺乏具体规范的指引,从而出现了执行检察监督的模糊现象[陈庆龙 石汝燕:《论民事执行检察监督如何走出困境》,2012年2月16日,正义网。
],这在很大程度上阻碍了民事执行检察监督的实施和发展。
2、最高人民法院有关司法解释对民事执行检察监督的直接限制
在司法实践中,法检两家出于对民事诉讼法的不同理解和各自的权力争夺,长期争论不休,尤其是最高人民法院的有关司法解释,直接限制了检察机关民事执行监督职能的发挥。如《最高院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》认为,人民检察院对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院应通知不予受理;《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》认为,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。这种司法实务中的法检冲突已经严重限制了民事执行检察监督职能的行使。对此,检察机关还缺少相应的应对措施。
3、审判机关部门利益和本位主义严重
虽然民事检察工作的目的是为了促进实现公平、正义和维护社会稳定,但改判的案件多了,必然会影响审判机关的形象和威信,影响各级人大代表对审判机关的评价。目前,从法院系统的整体层面上来讲,普遍地尚未理顺与法律监督机关的相互关系,不习惯接受来自检察机关的民事抗诉及其他监督,甚至于对民事检察监督怀有强烈的抵触情绪。从根本上讲,这是法院从自己的部门利益和本位主义出发,认为民事检察监督“侵犯”了其固有的领地,对抗来自外部的监督。
4、检察机关自身监督能力不强
民事检察监督的力量配备相对薄弱,监督者的能力与素质有待进一步提高。民事检察监督工作涉及的法律知识面广,法律关系复杂,对于检察干警的知识结构要求更高。相对于法院精于民商事审判和执行而言,检察机关对刑事领域业务较熟,其主要职能长期定位于刑事公诉及查处国家工作人员职务犯罪上。人民法院则是长期以民事审判和执行为主要业务,民事审判和执行工作已开展数十年,积累了丰富的经验,锻炼了一支学历较高、谙熟法律、业务精通的法官队伍。人民检察院从 1988年才开始民事检察监督的试点工作,有的地方此项业务甚至还尚未全面开展起来,人员的配备也相对薄弱,有的检察院民行部门人数尚达不到要求;有的地 方人员年龄较大、学历较低;有的地方配备的年轻人又缺乏工作经验。总体上分析,现有的民事检察队伍对民商法律知识的掌握不够深不够透,对证据审查不够准确细致,办案经验不够丰富,有待于进一步提高法律水平和业务能力。作为监督者,只有具备比被监督者更高的水平,才能提出有价值的监督意见,才能提高监督的权威和效果,才能全面履行好宪法和法律赋予的监督职责。[ 《研究民事执行检察监督》,2010年12月14日法律快车,作者不详。]
三、民事执行检察监督的出路设想
2013年底出台的最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》对民事执行监督的管辖、启动条件、监督方式作了明确规定,但其未涉及到监督的范围、检察机关在该程序中的职权等问题,且其毕竟是检察机关的内部规则,人民法院是否熟知并认可尚未可知。要切实走出当前民事执行检察监督面临的困境,缓解“执行难”,减少“执行乱”问题,笔者认为除了增强检察机关自身监督能力之外,还应该在民事诉讼法分则的执行部分增设一章做出具体规定,明确以下问题。
1、基本原则
民事执行检察监督的基本原则穿于民事执行检察监督的全过程,是开展民事执行检察监督活动所必须坚持的准则。应该以下原则:一是依法监督。民事执行检察监督以合法性审查为准,不能超出法律规定乱监督。二是公正监督。民事执行检察监督虽然是对法院的民事执行活动、民事执行权进行监督,但客观结果会对执行双方的力量平衡产生影响,因此监督要追求公正,要平等对待执行双方;三是及时监督。民事执行检察监督要讲求效率,及时有效地监督违法行为或错误的裁定,否则会影响人民法院的执行,增加执行成本。
2、监督范围
人民法院每年的执行案件数量众多,将其全部纳入监督是不现实的,因此应该统一监督范围。笔者认为,应该重点审查以下几类情形:
(1)人民法院在执行过程中所作出的生效的裁定、决定违反法律规定的
执行机关可裁定的事项的主要包括两个方面的内容,一方面是执行过程中的程序问题,另一方面是执行过程中涉及到的有关实体权利问题,如追加被执行主体的裁定,有关实施执行措施的裁定。执行机关在执行过程中作出的裁定,违反法律规定的,可能会直接侵害当事人的有关权益,也可能对当事人的权益没有造成侵害或者影响不大,对于前面一种情况,从检察监督的主要目的来看,检察机关应该给予积极监督。
(2)强制执行行为违法的
我国民事案件的判决后当事人自愿履行的较少,大多数都是申请执行,通过强制执行使判决内容得以实现。法院在执行过程中享有执行权,占主动地位,而当事人处于被动的地位。实践中所出现的执行乱的现象主要集中在法院在执行中的执行措施违反了法律规定,如违法查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等情形,侵害了当事人的权益,这是检察机关对民事判决执行监督的重点所在。
(3)执行人员徇私枉法的行为
执行过程中所出现的众多问题,有些是由于执行人员本身素质不高、法律意识不强所造成的,而有些则是个别执行人员办关系案、人情案、金钱案,人为的变相执行或不执行。执行人员徇私枉法使得被执行人利用机会转移、毁损、隐蔽、变卖、逃匿财产,造成生效民事判决所确定的权利无法实现。对于执行人员徇私枉法的执行行为应该作为监督的重点。
3、监督方式
现已开展的监督方式主要为:提出检察建议、检察意见、现场监督及纠正违法通知书等,其中检察建议监督方式最为普遍。高检院监督规则规定的监督方式是检察建议,这也是目前检察机关在探索阶段最常用的一种方式。但从实践效果来看,检察建议缺乏刚性,监督力度弱,效果不明显。除检察建议之外,应该探索一种行之有效的监督方式并使之制度化。
4、检察机关在民事执行检察监督程序中的职权
修改后民事诉讼法赋予了检察机关调查核实权,但该职权是规定在分则审判程序下的,是否适用于执行程序尚未明确,从而可能导致检法两家根据不同的立场带来理解上的冲突。因此,在法律层面应该明确检察机关在民事执行检察监督程序中的职权,除了调查核实权,还可借鉴民事诉讼审判监督的经验,授予参与执行权、提起异议之诉等。
5、监督效果的保障机制
检察机关对法院的执行活动进行监督,并发出纠正意见、检察建议、纠正违法通知书以后,法院应当尊重检察机关的法律监督地位,积极接受检察机关的法律监督,组织进行研究,并及时整改并在一定的期限内(如一个月)回馈检察机关。针对法院未及时整改、回馈应该承担什么责任、检察机关如何应对等问题,应该作出硬性的规定。
此外,还应该制定一些配套机制,如检法工作机制、提请人大监督机制等。检法工作机制方面,可以建立检法两院的民检部门与执行庭定期联系制度,两院主管领导每季度至少协调工作一次,互通情况;庭、科长每月沟通一次研究工作;案件承办人每案联系一次,分析案情,对于认识不一致或社会影响较大的案件,由院长、检察长协商解决。还可以建立检察长列席审委会讨论执行案件制度,对重大、复杂、疑难案件,检察长可以列席法院审判委员会讨论执行案件的裁决过程,发表检察机关监督意见,但不参与表决过程等等[ 《研究民事执行检察监督》,2010年12月14日法律快车,作者不详。]。
四、结语
民事执行是民事诉讼活动的最后一个环节,是极其重要的一环,在整个民事诉讼活动中占据了举足轻重的地位。它的正确执行与否直接关系当事人民事权利的实现,直接关系诉讼目的实现,离开正确的执行,诉讼将失去它的现实意义,裁判就变成一纸空文。检察监督作为当事人最后一道权利的保障,目前面临的一项重要任务就是加强对法院执行阶段的法律监督,不断提高对法院执行阶段的法律监督能力。我们必须彻底改变现存的检察机关内部“重刑轻民”和轻视执行监督的错误观念,在现存的法律框架范围内,完善民事执行检察监督并使之制度化,积极探索检察机关对民事执行检察监督的新途径、新方法,促进民事执行检察监督工作的可持续协调发展。
广西西林县人民检察院
黄云峰 岑僳娟