摘要:如何强化对检察权运行的横向监督制约、纵向统筹管理,　完善检察机关的内部监督机制,确保各项检察职权依法正确行使,是检察机关面临的一个重大课题,而“案件管理”是这一课题的重要方面。本文以检察工作实践为出发点,以强化内部监督制约机制、提高办案质量和办案效率、促进公正廉洁执法为目标,就构建一套符合检察工作规律的案件管理机制进行了探索。

　　关键词:案件管理　质量管理　流程管理

　　在新的历史条件下,检察机关案件数量大幅度提升、案件类型不断增多,而随着信息化的高速推进,人民群众对执法规范化的要求越来越高,各种新情况、新问题的不断出现,给检察工作带来了重大的新挑战。“重视程序监督,特别是重视对检察机关自身执法的程序监督,是检察改革的必由之路。”[　参见石京学:《建立科学的案件管理机制》[N],载《检察日报》,2005-04-30。

　　]　如何强化对检察权运行的横向监督制约、纵向统筹管理,完善检察机关的内部监督机制,确保各项检察职权依法正确行使,是检察机关面临的一个重大课题。2011年,高检院成立案件管理机构,提出“统一受案、全程管理、动态监督、综合考评”的工作要求和目标,是检察机关完善内部监督机制的重大举措,其后迅速推广到各级检察院。但案件管理工作对多数检察机关来说还属于新生事物,目前仍处于混乱的过渡时期,存在诸多问题,需要在实践不断的进行探索和实践。

　　一、检察机关案件管理工作的现状及不足

　　虽然多数检察机关设立了案件管理部门,但尚未能完全实现案件的集中管理。检察机关之前依据2003年6月最高检下发的《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》开展案件管理工作,形成的惯性在目前依然有深刻的影响,表现为:主要通过审查业务报表及备案的业务材料,由上级对下级实行监督管理。检察机关的内部管理主要分为横向管理和纵向管理。横向管理主要是办案流程管理,一般是由各业务部门的内勤负责收案、分案,然后按照要求及时填录报表、报备,再由办公室统计员定期将分散的报表、材料通过月报形式,报给上一级院领导或者检察院。纵向管理一般是通过检察长、分管检察长的宏观管理来实现,各业务部门负责人直接管理来实现。这种自下而上的上报形式形成了统计月报、重大案件专报、办案情况定期分析、办案信息审查和对下指导、重大案件督办、案例编纂、办案流程管理、办案考核、考评工作以及信息网络建设等相关案件管理工作办法。目前的案件管理模式依然以各业务部门内部管控为主,较为粗放,主要存在以下几个突出问题:

　　(一)对案件管理工作不够重视,缺乏前瞻性工作

　　在思想认识上,认为案件管理可有可无、作用不大,不够重视,尤其是重视办案结果,忽视办案过程的流程监督,对案件信息的事后管理较少。一些单位重视办案数量和办案指标,而对办案中遇到的问题、困难、工作经验、教训等不注意及时归纳总结;对办案工作的整体分析研究不够深入,罗列数字多,质量分析少,缺少针对性、可操作性强的对策和建议;对案件信息及存在的问题,大多不能及时上报。而在管理效果上,也缺乏前瞻性的工作,无论日常的检察办案工作,还是检委会的业务活动,由于疑难案件研讨、数据运用等前瞻分析不足,不能为领导决策、调研工作提供翔实的参考资料。

　　(二)案件集中管理未能落实,管理职权比较分散

　　案件管理部门初步设立,各项机制尚未制定或贯彻落实,特别是未能完全实现案件的集中管理。各业务部门依然存在各自为政的情形,受理案件的途径、来源不同,只是在事后交由案件管理部门登记,形成各自受理、互不知情的现状。例如一个审查逮捕案件或者一个审查起诉案件只在本业务部门流转,即“内勤受案登记-科长根据案情及办案力量的特点进行分案-承办人审查-科长、副检察长依次审批-内勤依据审批结果制作法律文书-送案”,在案件办理流程上依次顺流,不同部门之间相互分离,分别负责办理。各内设机构条块之间基本不存在交叉相容,各自封闭运作,自成体系,难以受到有效的监督制约,不能及时发现和纠正检察环节上的超期办案,造成线索积压、流失严重,案件久拖不决。而各内设机构自管一段,难免会忽视与其他业务部门的联系与协作,导致工作出现脱节、空档现象,如果执法办案出现了问题,也大多是各内设机构“自扫门前雪”,各自找原因、对策,对其他内设机构的业务较少关心,缺乏对全院工作的整体把握,难以从根本上、全局上解决问题,这样势必会影响对各办案环节、办案全过程的质量控制。

　　(三)流程管理不规范,横向监督制约不到位

　　目前,各级检察机关都设立了案件管理部门,但未构建起完善的案件受理、分案、办理、审批、结案等办案流程管理规范,对办案期限、犯罪嫌疑人及辩护人权利保障等程序是否合法,不能进行有效监督。而由于存在工作衔接不顺畅、配合不规范,也造成一些案件情况信息输入不够及时、完整,具体操作不够严格、规范,甚至造成信息出现差错,一些案件数字信息等信息出入很大的现象。广西有过类似的教训,造成了不良影响,　2003年广西公诉案件无罪判决实际数为81人,各地报表上报数为54人,相差50%;不起诉实际人数为l060人,各地上报数为937人,相差13.　1%。[　转引黄自珍:《检察机关案件管理改革机制之构想》,《国家检察官学院报》　2005年底5期]没有完善的案件流程管理工作规范,并予以贯彻,这样的情况依然难以避免。

　　二、构建检察机关案件管理机制的合理性

　　案件管理机制是一项新事物,我们必须对其得以建构的理论依据和基础予以求证,发掘存在的必要性、合理性,方能保障其不断完善和发展。

　　(一)权力监督制约的要求

　　权力监督制约是构建案件管理机制的法理基础。完善司法权的监督制约机制,规范司法权力运行,是深化司法体制改革的必然要求,也是人民群众热切关注的问题。检察机关作为国家的法律监督机关,必须通过加强内部监督管理来实现对外监督的公正性和权威性。最高人民检察院把强化对自身执法的活动监督与法律监督放在同等重要的位置,从人民群众反应强烈的突出的问题入手,不断的推进和深化检察体制和工作机制改革,通过推出职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革举措加强上级检察院对下级检察院的领导和监督,通过推行案件管理机制改革等举措加强检察机关内部职能之间的监督制约,通过在检察机关人民监督员举措强化外部监督,加强对检察权运行的监督制约。其中的案件管理机制改革,以案件集中管理为表征,以办案流程管理为内核,对防止检察权被滥用、纠正检察权在行使过程中出现的偏差有重大作用,是新时期加强对权力的监督制约,尤其是检察机关内部法律监督,防止检察权滥用的必需。

　　(二)整体的统一性的要求

　　高检院在2003年5月制定并实行了《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》,要求在全国各级检察机关加强案件管理工作,这是开展案件管理工作的直接政策依据。之后高检院又在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(以下简称《实施意见》)中提出建立检务督察制度,要求在检察机关内部“建立以纠正违法办案,保证案件质量为中心的检务督察制度,对检察机关立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督,形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系”。这一《实施意见》又为案件管理工作的开展提供了更加具体明确的法律依据。2009年,中央发布了《关于深化司法体制和工作机制改革部署及深化检察改革2009-2012年工作规划》,将检察改革工作提上了议事日程,着力破解制约检察事业科学发展的体制性、机制性和保障性障碍。检察工作的整体性、统一性、协调性,是检察机关组织结构和检察权行使的整体性、统一性、协调性。它要求检察机关作为一个整体对外独立行使检察权,保障组织机构和检察权行使的整体独立性;检察权的行使应当保持统一的执法标准和行为准则,保障在法律效力所及的范围内实现法律实施的统一性;检察机关上下级之间、同级之间、内部各部门之间应当相互配合,协调一致,保障检察活动的承继性、移转性和协调性。[　参见湖北省检察院发展研究中心编:《检察工作一体化机制创新》,中国检察出版社2008年版,第9页。]　建立严格规范的案件受理、办理、管理工作机制,是完善检察权运行机制的重要内容,也是提高办案质量和办案效率的重要途径,对保障和促进公正廉洁执法有重要作用。

　　(三)管理和办案分离的需要

　　检察机关的案件管理是指根据有关法律和文件,检察机关利用人力、物力、财力,信息等各种资源,对执法办案活动进行控制、组织、协调和处理,以保证案件质量和办案效率,从而提高法律监督能力和执法公信力,推动检察工作科学发展的活动,是检察管理的重要组成部分。[　参见申云天:《检察机关案件管理工作中的十个关系》载《人民检察》2013年第622期。]　案件办理则是检察机关根据相关法律对案件作出处理决定的专门活动,是代表国家行使公权力的行为,是检察机关履行法律监督职能的重要手段,是检察机关的中心工作。[　同上。]　案件办理是案件管理的前提,没有办理工作,案件管理就是“无源之水”、“无本之木”;而案件管理是案件办理工作的延伸,是为了强化内部监督,保证办案质量和办案效率的需要。因而,检察机关加强案件管理,由不同职能部门分别行使管理和办案的职权,一方面能够使案件管理部门和案件办理部门分工负责、相互配合,相互制约,能够较为充分地体现监督与制衡,促进司法公正;另一方面能够最大限度的调动案件管理部门和案件办理部门等各方面的积极性,由专门的案件管理机构对案件进行统一管理,可以使业务部门摆脱大量程序性、事务性的困扰,减轻业务部门负担,实现“管办分离、业务事务分离”,有利于整合办案资源,提高办案效率、实现工作效果的最大化。

　　(四)公正与效率的需要

　　公正与效率是社会法治的灵魂,也是执法办案永恒的主题,它体现着社会正义的基本内涵与价值追求。如果司法失去公正性,那么法律也可视为丧失公正性。[　参见谭世贵:《刑事诉讼原理与改革》,[M]。法律出版社2005年版。]　虽然我国刑事诉讼领域实行的是起诉法定主义和起诉便宜主义相结合的二元模式,但受刑罚本质观的影响及对实体公正的过于偏爱,检察官成了发动起诉的机器,公诉要求有罪必罚,有罪必诉,在事实上造成了为“查明案件事实”可以不计成本、反复延期、一退再退、置程序公正和效率目标于不顾等情况。而刑事诉讼参与人或是一般的社会公众都希望得到案件终局性结论,甚至犯罪嫌疑人、被告人也希望国家能够尽快地对其应否负刑事责任和判处何种刑罚给出一个结论。否则案件延宕不决,将使被告人和其他诉讼参与人的地位和前途均陷入未定状态,当事人无法预期各自的生活。在此意义上,诉讼效率的高低直接决定并影响着人们对诉讼公正的认识,对诉讼正义与效率价值认识的更正,则势必会促进案件管理价值目标的实现:一是在实体公正的同时,最大限度保障检察工作的程序公正,刑事诉讼的公正体现在诉讼程序公正和诉讼结论公正两个方面,对于我们这样一个历来有重实体、轻程序传统的国家,强调程序公正尤有现实意义;二是最大程度提高司法效率,案件管理机构的设立,根本目的是满足群众对公正与效率的需求。

　　三、检察机关案件管理机制的构建模式

　　案件管理机制改革根植于各地检察机关的实践探索。目前,案件管理机制改革进展顺利,3100多个检察院成立了专门机构,各项案管工作和相关制度建设稳步实施,在提高执法质量和效率方面已经取得初步成效。[　]从他们的工作实际效果来看,　一是,有专门的案件管理部门开展案件管理流程、汇总案件数据、分担案件事务性工作、监督办案质量,统筹全院工作,使得案件管理更科学、合理。二是,设立案件集中管理是为了节约办案时间,提高办案效率。案件管理中心将案件受理、分配案件等事务性工作承接过来进行集中管理,能有效的避免人情案、关系案的发生,同时将所有的法律文书、涉案财物录入系统后,会自动生成文号、编号,杜绝了倒签日期的的发生等不规范的作法,案管部门可以全程监督涉案财物处理,切实减轻了业务部门负责人和办案干警的案外负担。三是设立案件管理部门有利于规范化的执法。案件管理部门对于进入检察系统的案件统一受理、分流、内部流转,通过案件系统设置严格程序节点,是程序缺失的案件无法再网上流传,预警机制杜绝了超期羁押,改变了以往分散管理,难以及时全面掌控和监督的状况。

　　(一)案件管理工作职能

　　从全国已设立的案件管理来看,管理、监督、考核职能普遍存在,而根据《最高人民检察院案件管理办公室暂行办法》第二条明确规定:“最高人民检察院案件管理办公室是专门负责案件管理的综合性业务部门,主要承担案件管理、监督、服务、参谋职能。”因此案件管理部门的职能定位应该是管理、监督、服务、参谋。

　　1、管理职能。主要是通过对重要办案节点的掌握,监控案件流程,加强统筹协调,保障案件质量和效率。在实践中主要围绕“六个统一”开展案件管理工作,即统一受理案件、统一分派案件、统一送案卷、统一赃证物管理、统一案件数据出入口、统一对案件程序流转进行跟踪监督。从以上“六个统一”来看,案件集中管理是对传统的检察长和检委会的宏观管理、条线之间纵向管理、部门负责人的内部管理、专门部门的内部管理和检察官自我管理权限的重新配置和流程再造,是执法管理机制的创新。他将辅助性办案性工作从业务部门分离出来,集中有案件管理部门统一管理;同时将办公室承担的数据统计整合到案件管理部门。其最终目的是将检务工作与事务性工作分离出来,以便于各业务部门集中精力办好案,提升办案质量和办案效率。

　　2、监督职能。主要对收案、结案、移送和归档等主要办案流程节点适时进行监控。监控的重点是案件办理期限是否届满、案件流程是否完整、法律文书是否网上备案等内容。同时参与质量评查,预防和纠正违法办案情形的发生。案件管理着重把职务犯罪案件侦查全程录音录像情况、职务犯罪案件移送起诉后被公诉部门、人民法院改变事实、改变定性以及共同犯罪案件另案处理和“三不两撤一无罪”案件等,作为监管的重点。同时,加强对退查案件进行审查,特别是对只有补充侦查决定书而没有详细的退查提纲的案件,案管办审查后,认为没有退查必要的,直接退回本院办案部门,建议公诉部门按期向法院提起公诉,杜绝了办案部门为了延长办案期限,而随意退查案件的情况。履行这项职能,可以及时发现案件办理、文书制作等方面存在的问题,并提出整改意见,不断的提高检察机关的执法办案水平。

　　3、服务职能,主要承担一定的与管理有关的事务性工作,保障案件活动高效运行,保障诉讼参与人的诉讼权利。案件管理部门作为检察机关推行阳光检务的重要平台,依法将与检察职能相关的、不涉及国家秘密和个人隐私等活动和事项,通过多种途径全面向社会和诉讼参与人公开。同时,案件管理部门作为办案部门和辩护人、诉讼代理人之间的桥梁纽带,负责承担安排阅卷、与案件承办人约谈等工作,已达到完善检务公开的工作机制,提高检务公开的及时性和实效性,保障社会群众、诉讼参与人对及涉及的案件享有法律规定的知情权、监督权、阅卷权等,对提高和改进检察机关执法办案形象,增强社会认可度和执法公信力具有积极的作用。

　　4、参谋职能,主要是罪案件管理中的相关信息进行统计,提出改进的意见和建议,发挥决策辅助功能。其主要内容包括对检察机关其他业务部门办案情况的汇总、分析、通报,以及特定情况下的专项检查等。按照高检院要求,检察机关把原先办公室负责统计工作划转到案件管理部门的相关工作。由案管部门承担统计业务分析、综合办案分析,充分利用案管部门掌握信息资源的优势,总结办案规律,客观的评价办案质量,实现对检察业务的整体把握,及时发现倾向性和苗头性问题,深度挖掘产生突出问题的原因,有针对性地提出加强和改进执法办案工作的指导性意见和合理化意见,为领导决策提供依据,促进检察机关案件办理质量和执法水平的整体提升。

　　(二)案件管理工作职责

　　依据以上四方面的职能,案件管理中心具有以下职责:负责案件同意归口管理,实行案件统一进出口,统一受理本院管辖的案件并负责案件分流、内部流转,案件对外的审核工作及办案登记;负责案件流程监控,实行案件实施动态监督,负责执法办案风险评估,预警的组织协调和执法规范化建设的有关工作,并对本院业务部门所办理的案件从立案到结案的办案程序和办案期限进行跟踪、预警和监控,及时发现和督促纠正违法办案情形;负责组织、协调办案评查,组织对本院各业务部门办理的案件进行重点评查,对投诉本院各业务办案质量问题的案件,组织个案评查,对上级机关、领导交办、督办的案件进行评查;负责对侦查机关随案移送涉案款物和本院职务犯罪侦查部门扣押、冻结的涉案款物管理和处理监督;负责对以本院名义制发的案件文书的监管。包括立案、结案文书、采取、变更强制措施的文书等进行监管;负责业务统计和分析。包括本院执法办案质量和进行态势进行调研、分析和研判,提出改进对策,为院领导决策和业务部门知道工作提供给参考依据。协助有关部门(技术部门)建立、完善、管理本院案件管理系统。负责接待律师阅卷,案件信息发布等工作;负责领导交办的其他事项。

　　五、完善案件管理工作的新思路

　　案件管理部门专司案件质量的控制、组织、协调和处理。将案件质量监督和业务部门分开,是新型案件集中管理模式得以建立的标志,也是建立新型案件质量监督的关键。然而设立案件管理部门并不是单纯的简单的配置人员,还需建立和健全长效监督机制,统筹和协调各部门的检察业务工作,实现监督的专业化、系统化。

　　(一)设立一套科学的案件管理软件

　　组织是管理赖以开展的基础,建立案件管理部门是案件管理机制的中枢,是保证案件管理正常运转和取得实效的关键,而案件管理软件则是获取各业务部门办理案件的信息,因而科学的设置案件管理软件是案件管理工作的基础。要真正的发挥案件管理对案件办理的规制和引领效用,就必须建构统一的信息化平台。例如上海市检察机关正着力构建一套以组织管理机制为基础、以流程管理机制为前提、以监督控制机制为重点、以考核评估机制为核心、以引导改进机制为导向、以协调配合机制为纽带、以宏观调控机制为保障的,统一、协调、高效的运行系统。[　上海市人民检察院、上海市静安区人民检察院课题组:“检察机关案件管理机制研究”[Z].检察理论课题成果荟萃(第一辑).

　　]笔者认为,构建构建统一标准的案件管理系统,使得各项管理工作形成一套制度化、体系化的运行模式,是确保案件在业务部门和案件管理部门顺畅运转的基础条件,也是建构案件管理机制的基础环节。因此应该在全国各层检察机关建立一个专门的案件管理局域网或专线网,引入检察综合信息系统,将各检察业务全部纳入网上流转,实行网上录入、网上管理、网上监督、网上公开,打破部门之间的信息壁垒,同时加强案件管理数据库和软件系统的建设。各级检察院办案部门办理的每起案件的信息,都必须录入本院的局域网,并建立电子卷宗,以便案管部门的工作人员通过局域网审查本级院和辖区内下级院的案件办理情况。

　　(二)案件流程管理机制

　　案件流程管理,这是案件管理工作的首要职责,案件管理机构作为整个执法办案的活动的监督中心、管理中心和协调中心,通过信息化手段对整个案件流转过程进行监控,实现了流程化集约管理,其基本的功能和价值取向是促进检察权的统一行使、有效行使,保证各检察权能相互协调、相互配合、资源共享、高效运转,以提高检察机关案件管理的水平,预防和纠正办案工作中的问题,强化检察人员的责任感和责任心。通过对本院各业务部门所办理的案件进行程序上的监督管理,对办案期限及时预警、对违法办案时限的情形及时处理,同时进行法律文书的备案审查,及时发现问题、解决问题,促进程序的公正,规范化的执法。

　　(三)构建完善的案件管理方式。

　　根据案件管理的内在机理,以及案件案件管理所具有的内部监督属性,笔者认为,案件管理部门除了采用贮存并审查案件信息、审查法律文书或办案信息、审核涉案款物的处理意见等方式开展案件管理,还应该赋予案件管理部门以下“五项制度”,以便加强案件质量监管,使案件管理部门真正的行使内部监督的属性。一是,案件管理建议制度。案件管理部门通过对公安机关、本院自侦部门提请逮捕、移送审查起诉发现程序性问题,建议承办部门依法处理。二是,查纠通报制度。案件管理机构负责对本院内部办案程序执行情况进行同步监督,对主办检察官在办案过程中违反程序法和本院案件管理办法的行为,进行监督、纠正,并予以通报。三是,案件管理预警制度。案件管理机构对登记管理的案件进行对照检查,动态掌握案件办理情况,对办案期限即将届满的案件,及时向相关部门发出预警通知,防止超期办案情况的发生。四是,案件质量考评制度。即案件管理部门对本级院或者下级院办理案件的总体情况进行质量考评的权力,采取自查、抽查、总查、通报、评估等方法对办案质量以及围绕办案开展检察工作的质量考评。五是,案件管理调研制度。主要是对管理过程中发现的普遍性、倾向性问题进行调研,向办案部门反馈,供其总结经验,提升办案质量,同时为领导决策和办案工作服务。

　　(四)加强对案件管理者培训,提升管理能力。

　　检察机关的案件管理对监察执法的各业务部门办案活动实施全程、动态的监督的性质定位,对从事案件管理的人员的素能提出了更高的要求。因而要加强案件管理业务的培训。一是,突出各项检察业务的培训,结合对案管人员素能的要求,有针对性的加强对案管人员检察业务的集中培训,或者邀请业务能手讲授各检察业务的流程和各项检察技能、各项检察业务的特点、内容,尤其是容易发生问题的环节,可能出现问题的种类和特征,使得从事案件管理的人员对各项检察业务有总体的把握和认识。二是,强化检察应用软件和现代管理知识的学习。案件管理是一项兼有检察学、管理学以及计算机知识的综合性、复杂性工作。他不仅要求管理人员具备法学和检察知识的业务储备,同时还需要具备计算机知识、管理技能、综合协调等各方面的能力。鉴于此,有必要对案件管理人员进行多科学、多技能的培训,使其成为具备检察技能和现代管理学的人才。三是,加强政治素能培训。检察案件管理工作处于各项检察业务的事中、事后阶段,是为各项检察业务的规范、科学发展提出建议的参谋部门。是为院领导提供科学决策的服务性部门。因而案件管理部门工作的性质决定了在这个部门工作的人员的要求要高。要做好案件管理工作,使其真正的发挥监督的效能,除了要具备检察知识与管理的技能外,还需要具备较高的政治素质,着就要求案件管理部门的工作人员具备吃苦耐劳,拼搏奉献的精神,以及高度的工作责任心。为此,有必要对案管工作人员加强和突出核心价值观教育,强化政治素能培养,真正的把案件管理工作人员塑造成为一只整支队伍过硬,精通检察,讲奉献,善于协调的高素质队伍。